Судебная практика с участием прокурора по гражданским делам

Судебная практика с участием прокурора по гражданским делам

  • Автострахование
  • Жилищные споры
  • Земельные споры
  • Административное право
  • Участие в долевом строительстве
  • Семейные споры
  • Гражданское право, ГК РФ
  • Защита прав потребителей
  • Трудовые споры, пенсии
  • Главная
  • Статья 45 ГПК РФ. Участие в деле прокурора

Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации:

Статья 45 ГПК РФ. Участие в деле прокурора

1. Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.

2. Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц.

3. Прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий. Неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела.

Комментарии к статье 45 ГПК РФ, судебная практика применения

Участие прокурора в подготовке дела к судебному разбирательстве. Освобождение от несения судебных расходов

При обращении в суд прокурора, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций или граждан в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (статьи 45, 46 ГПК РФ) прокурор, органы государственной власти и другие лица, которым законом предоставлено право защищать интересы других лиц, участвуют в подготовке дела к судебному разбирательству и судья разъясняет им их права и обязанности в процессе. Указанные лица, обратившиеся в защиту интересов других лиц, пользуются всеми процессуальными правами и несут все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения. Кроме того, они освобождаются от обязанности несения судебных расходов.

См . п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.06.2008 N 11 «О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству»

Участие прокурора в деле о возмещении вреда жизни и здоровью

В соответствии с частью 3 статьи 45 ГПК РФ прокурор вправе участвовать в рассмотрении дел о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина, в том числе по делам о компенсации морального вреда, причиненного повреждением здоровья или смертью кормильца. Неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела.

См . п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 26.01.2010 N 1 «О применении судами гражданского законодательства, регулирующего отношения по обязательствам вследствие причинения вреда жизни или здоровью гражданина»

Участие прокурора в деле о возмещении вреда в связи с несчастным случаем на производстве

Прокурор на основании части 3 статьи 45 ГПК РФ вправе участвовать в рассмотрении дел по спорам о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью застрахованного в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием. Неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела.

См . п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.03.2011 N 2 «О применении судами законодательства об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»

Участие прокурора по делам о выселении из жилого помещения

Принимая во внимание, что правовым последствием изъятия у собственника принадлежащего ему жилого помещения путем выкупа является его выселение из этого жилого помещения, к участию в деле исходя из норм части 3 статьи 45 ГПК РФ должен быть привлечен прокурор..

См . п. 20 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 02.07.2009 N 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации»

Участие прокурора по делам о лишении родительских прав и по делам о восстановлении в родительских правах

«Дела об ограничении либо о лишении родительских прав, а также о восстановлении в родительских правах в соответствии с требованиями закона (ст. 45 ГПК РФ, п. 2 ст. 70 , п. 2 ст. 72, п. 4 ст. 73 СК РФ) рассматриваются с участием прокурора, который дает заключение по делу. На обязательное участие прокурора по указанным категориям споров обращено внимание судов и в п. 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 мая 1998 г. N 10.

При рассмотрении данной категории дел судами в целом выполнялось требование об обязательном участии прокурора. Однако имели место единичные случаи, когда суды нарушали это требование закона.

…Анализ судебной практики также показал, что слушания по делам по указанным категориям судами нередко откладывались слушанием в связи с неявкой в судебное заседание прокурора, однако каких-либо мер реагирования по данным фактам суды, как правило, не принимали. Поэтому заслуживает внимания практика тех судов, в частности судов Свердловской области, которые указывали на такие нарушения и на иные факты ненадлежащего исполнения прокурорами своих обязанностей.

Например, Карпинским городским судом Свердловской области 25 ноября 2009 г. вынесено частное определение в адрес прокурора г. Карпинска о недопустимости необеспечения явки прокурора в судебное заседание в указанное судом время, поскольку из-за неявки прокурора судебное разбирательство по делу было отложено…» (извлечение из «Обзора практики разрешения судами споров, связанных с воспитанием детей», утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 20.07.2011 года)

Прокурор вправе обратиться в суд с иском о запрещении деятельности по организации и проведению лотереи

«Вопрос 1. Может ли быть прекращена судом по заявлению прокурора деятельность юридического лица по организации и проведению лотереи, если под ее видом данным юридическим лицом осуществляется проведение азартных игр?

Ответ. В соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту интересов Российской Федерации.

Порядок организации и проведения лотерей на территории Российской Федерации, осуществления контроля за их организацией и проведением, а также ответственность лиц, участвующих в организации и проведении лотерей определены Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. N 138-ФЗ «О лотереях».

При рассмотрении в суде заявления прокурора о прекращении деятельности юридического лица по организации и проведению лотереи на основании того, что под ее видом проводятся азартные игры, должны быть всесторонне изучены условия организации и проведения лотереи на предмет их соответствия требованиям данного Федерального закона.

Проведение азартных игр под видом лотереи нарушает права и законные интересы граждан, посягает на нравственность и может создавать угрозу причинения гражданам вреда.

В случае установления опасности причинения какого-либо вреда указанная деятельность может быть прекращена в соответствии с п. 1 ст. 1065 ГК , согласно которому опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность» (извлечение из «Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2010 года», утвержденного Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 16.06.2010 года в редакции от 08.12.2010 года)

Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о принудительной госпитализации

«Вопрос 2: Вправе ли прокурор обратиться в суд с заявлением о принудительной госпитализации лиц, страдающих заразными формами туберкулеза, неоднократно нарушающих санитарно-противоэпидемический режим, а также умышленно уклоняющихся от обследования в целях выявления туберкулеза или от лечения туберкулеза?

Ответ: В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 18 июня 2001 года N 77-ФЗ (в редакции от 22 августа 2004 года) «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» больные заразными формами туберкулеза, неоднократно нарушающие санитарно-противоэпидемический режим, а также умышленно уклоняющиеся от обследования в целях выявления туберкулеза или от лечения туберкулеза, на основании решений суда госпитализируются в специализированные медицинские противотуберкулезные организации для обязательных обследования и лечения. Заявление о госпитализации подается в суд руководителем медицинской противотуберкулезной организации, в которой больной туберкулезом находится под диспансерным наблюдением. Участие прокурора в рассмотрении заявления о госпитализации обязательно.

Уклонение от лечения лиц, страдающих заразными формами туберкулеза, подвергает опасности жизнь и здоровье других граждан, то есть затрагивает их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 1 статьи 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

Анализ приведенных выше правовых норм позволяет сделать вывод о том, что для обеспечения конституционных прав граждан на охрану жизни и здоровья прокурор на основании части 1 статьи 45 ГПК РФ вправе обратиться в суд с заявлением о принудительной госпитализации лиц, страдающих заразными формами туберкулеза, в защиту прав неопределенного круга лиц в целях предупреждения распространения инфекционного заболевания» (извлечение из «Ответов на вопросы о практике применения судами Кодекса РФ об административных правонарушениях, жилищного и земельного законодательства, иных Федеральных законов», утвержденных Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 23.11.2005 года)

Примечание : Особенности производства по административным делам о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке изложены в главе 31 КАС РФ.

К вопросу о роли прокурора в рассмотрении судами гражданских дел: теория и судебная практика (Халатов С.А.)

Дата размещения статьи: 15.11.2017

Общим правилом российского процесса является возможность обращения в суд за защитой своих прав, свобод и законных интересов. Исходя из ст. 46 Конституции РФ, каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Статья 3 Гражданского процессуального кодекса (ГПК) РФ указывает, что заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов. При этом ст. 3 ГПК не содержит указания на право обратиться в суд в защиту только своих прав, свобод и законных интересов, однако уже ч. 1 ст. 4 ГПК гласит, что суд возбуждает гражданское дело по иску лица, обратившегося за защитой своих прав, свобод и законных интересов. Норма ч. 1 ст. 4 Арбитражного процессуального кодекса (АПК) РФ также формулирует правило, в соответствии с которым заинтересованное лицо вправе обратиться в суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.
Вместе с тем указанное общее правило, имеющее конституционный характер, не может толковаться и не толкуется как конституционный запрет обращаться в суд за защитой чужого права, свободы или законного интереса. Иное приводило бы к фактической невозможности защиты прав, свобод и законных интересов лиц, которые в силу различных причин не могут обратиться в суд ни самостоятельно, ни через своих представителей. Кроме того, это толкование могло бы привести к значительному снижению гарантий судебной защиты таких интересов общностей лиц, которые расходятся с интересами каждого отдельного лица, но сами по себе представляют определенную социальную ценность, в силу чего предоставление им судебной защиты является целесообразным.
Процессуальные кодексы предоставляют право одному лицу обратиться в защиту другого лица в случаях, прямо предусмотренных законодательством. Часть 2 ст. 4 ГПК предписывает суду возбудить гражданское дело по заявлению лица, выступающего от своего имени в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, неопределенного круга лиц или в защиту интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, в случаях, предусмотренных самим ГПК или другими федеральными законами. Значительно менее удачная с точки зрения юридической техники норма ч. 2 ст. 4 АПК замечает лишь, что иные, т.е. не указанные в ч. 1, лица, обращающиеся в арбитражный суд в свою защиту, вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных АПК. Лапидарная и двусмысленная норма АПК, с одной стороны, допускает толкование, в соответствии с которым в ч. 2 ст. 4 АПК имеется отсылка к праву представителя от имени и в интересах представляемого обратиться в арбитражный суд , а с другой — ограничивает возможность такого обращения только случаями, прямо предусмотренными лишь самим АПК. Последнее ограничение, впрочем, во многих случаях судебной практикой игнорируется, о чем мы напишем далее.
———————————
См.: Опалев Р.О. Вопросы судопроизводства в арбитражных судах: решения и аргументы, которыми можете воспользоваться и вы: Научно-прикладное пособие. М., 2014.

Возможность обращения в суд одного лица в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица сформулирована как исключение из общего правила обращения каждого за защитой самого себя. Причинами избрания такого способа регулирования является уважение автономии личности, действие принципа диспозитивности, сокращение общественных расходов на судебную защиту и предотвращение сутяжничества. Если любое дееспособное лицо имеет право и возможность обратиться в суд за защитой, то совершенно излишне давать такое же право другим лицам, поскольку эти лица по умолчанию не имеют юридического интереса в судебной защите. В связи с этим необходимо установить, отчего же общество руками законодателя наделило некоторых субъектов правом обращения в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц. В контексте причин установления общей нормы, уважающей автономию личности, принцип диспозитивности, направленной к экономии общественных фондов и в конечном счете — авторитета судебной власти, можно говорить, что исключения из общей нормы нуждаются в оправдании своего существования.
Наиболее наглядно роль лиц, обращающихся в суды за защитой прав, свобод и законных интересов других лиц, может быть показана на примере участия прокурора в рассмотрении судами гражданских дел.
На наш взгляд, указанный вывод основывается на следующих аргументах: во-первых, органы прокуратуры являются одними из немногих, чью компетенцию формирует в значительной части защита прав, свобод и законных интересов других лиц; во-вторых, регулирование участия прокурора в рассмотрении гражданских дел судами общей юрисдикции в некоторой степени различается, что позволит исследовать как общее, так и особенное в регулировании этого института, использовать метод сравнения; в-третьих, в отличие от многих лиц, обращающихся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, финансирование органов прокуратуры происходит исключительно за счет общественных фондов, а именно за счет средств федерального бюджета, что формирует общественный интерес к контролю за разумным расходованием средств.

Другие статьи:  Осаго бланк воронеж

Кто такой прокурор?

Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судами в качестве лица, защищающего права, свободы и законные интересы других лиц, необходимо отличать от участия прокуроров в рассмотрении судами гражданских дел, в которых прокурор является предполагаемым субъектом спорного материального правоотношения. В первом случае прокурор, участвуя в процессе в качестве субъекта, указанного в ст. 45 ГПК и ст. 52 АПК, защищает не свои права, свободы и законные интересы. Он всегда является активным субъектом, с обращения которого начинается судебная защита прав, свобод и законных интересов других лиц либо который инициативно вступает в уже начавшийся процесс. Прокурор не может быть пассивной, ответной стороной или лицом, которого суд привлекает к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора. Во втором случае прокурор является предполагаемым субъектом спорных материальных правоотношений. Здесь он прокурор только по должности, но не по процессуальному статусу. Например, в служебных и трудовых спорах он может быть истцом или ответчиком, помимо этого, суды иногда привлекают вышестоящих или нижестоящих прокуроров в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора.
В великом русском языке не нашлось никакого другого слова для наименования прокурора, участвующего в судебной защите прав, свобод и законных интересов других лиц, кроме собственно слова «прокурор». В российском праве прокурором может именоваться и руководитель соответствующего органа прокуратуры или должностное лицо (к примеру, прокурор области, прокурор района), и работник органов прокуратуры (в том числе помощники прокуроров в соответствии со ст. 54 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»; далее — Закон о прокуратуре), и лицо, обращающееся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц в соответствии со ст. 45 ГПК и ст. 52 АПК. Такая многозначность приводит к тому, что в ряде случаев ни сами прокуроры, ни суды не различают оснований и особенностей порядка участия прокурора в рассмотрении дел судами. Так, по одному из дел прокурор субъекта РФ обратился в суд в порядке, предусмотренном ст. 52 АПК, с заявлением о признании постановления административного органа о привлечении лица к административной ответственности незаконным. Несмотря на то что ст. 52 АПК не дает прокурору такого права, а прокурору следовало попытаться обратиться в суд в порядке, предусмотренном главой 25 АПК, суд удовлетворил его заявление . Смешение понимания статуса прокурора как лица, участвующего в деле, и прокурора как должностного лица органов прокуратуры, наделенного определенными административными функциями, допускал и Пленум Высшего Арбитражного Суда , что не воспрепятствовало комментаторам счесть, что Пленум прибег к оснований участия прокурора в арбитражном процессе, предусмотренных ст. 52 АПК . Верховный Суд в своем разъяснении выстроил целую систему полномочий прокурора как руководителя органа прокуратуры и помощника прокурора как лица, непосредственно принимающего участие в рассмотрении дела, по принесению представлений на решение суда в зависимости от того, кто из них лично участвовал в рассмотрении дела в суде . Хотя, полагаем, достаточно было разграничить должностной и процессуальный статус прокурора.
———————————
См.: Постановление ВС РФ от 20.01.2016 N 304-АД15-17629.
См.: п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 N 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» (далее по тексту — Постановление об участии прокурора в арбитражном процессе).
См.: Зайцева А.Г. Комментарий к Постановлению Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» // Вестник ВАС РФ. 2012. N 7. С. 82 — 96.
См.: Обзор судебной практики ВС РФ за первый квартал 2004 г. // Бюллетень ВС РФ. 2004. N 11. С. 27.

В настоящей статье мы будем использовать слово «прокурор» лишь для указания на процессуальный статус лица, обращающегося в суд за защитой прав, свобод и законных интересов других лиц, а не на его принадлежность к органам прокуратуры.

Какой же интерес защищает прокурор?

Для ответа на этот главный, с нашей точки зрения, вопрос прежде всего нужно назвать и сгруппировать гражданские дела, в рассмотрении которых может участвовать прокурор:
1) прокурор может выступать в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований без дополнительных условий и установленных законом ограничений;
2) выступать в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц также без дополнительных условий и установленных законом ограничений;
3) обращаться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд;
4) участвовать в рассмотрении следующих гражданских дел независимо от возможности самостоятельного обращения в суд гражданина: о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, прав и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ним отношений; в сфере защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечение права на жилище в государственном и муниципальном жилищном фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.
1. При участии в первой категории гражданских дел прокурор защищает интересы публично-правовых образований. Необходимость наделения прокурора правом предъявления исков в интересах публично-правовых образований обусловлена, во-первых, их высокой значимостью для всего общества, во-вторых, их особой уязвимостью, связанной с тем, что формулирование интересов и использование различных порядков их защиты возлагается не на само публично-правовое образование, а на других субъектов, которые выполняют функции органов таких образований. В этом случае велика вероятность возникновения конфликта интересов между интересами образования, понимаемыми с точки зрения целей его существования, и личными или корпоративными (ведомственными) интересами лиц, выполняющих функции его органов.
Применительно к публично-правовым образованиям ни о какой автономии личности говорить не приходится, принцип диспозитивности может быть безболезненно ограничен в силу особенностей формирования воли лица. Кроме того, следует заметить, что при защите прокурором интересов публично-правовых образований не возникает противоречий между несением расходов общественными фондами и получением выгод частными лицами. Поскольку один час работы прокурора, по нашим подсчетам, обходился федеральному бюджету в 2015 г. в среднем в 790 руб., то защита прав при помощи исков прокурора весьма недешево обходится федеральному бюджету и требует взвешенного и разумного подхода .
———————————
Расчет был произведен на основании официально опубликованных данных, в соответствии с которыми расходная часть федерального бюджета на 2015 г. в части Генеральной прокуратуры составила 69,1 млрд руб., численность сотрудников ведомства составляла 48 386 человек, количество рабочих часов при 40-часовой рабочей неделе — 1 971, учитывался отпуск в один календарный месяц.

Защита прокурором интересов публично-правовых образований является наиболее естественным случаем участия прокурора в рассмотрении судами гражданских дел.
Пожалуй, единственной сколько-нибудь серьезной проблемой, вызываемой участием прокурора в судебной защите интересов публично-правовых образований, является дублирование функций государственных органов, которые в подавляющем большинстве случаев наделены правом обращения в суды в защиту тех же интересов публично-правовых образований.
Во-первых, дублирование порождает неэффективное использование имеющихся властных и материальных ресурсов — на функционирование системы защиты прав публично-правовых образований затрачивается больше, а каждый конкретный орган или должностное лицо имеет возможность переложить ответственность за принятое или непринятое решение на другого. Во-вторых, дублирование порождает нестабильность в отношениях с публично-правовыми образованиями: никогда нельзя быть уверенным, что некриминальные деяния должностных лиц и органов публично-правовых образований не будут в дальнейшем опорочены судом по иску прокурора, который иным образом понимает интерес этого образования. В-третьих, дублирование может породить процессуальное неравенство позиций сторон, когда на одной из них в дополнение к органу публично-правового образования от своего имени выступает еще и прокурор. На эту проблему обращала внимание Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия), которая указала на недопустимость дублирования функций, а вмешательство прокурора в неуголовную сферу посчитала возможным лишь только в том случае, если защитить охраняемые интересы иначе невозможно .
———————————
European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission). Opinion on the Federal Law on the Prokuratura (Prosecutor’s Office) of the Russian Federation adopted by the Commission at its 63rd plenary session (Venice, 10 — 11 June 2005). URL: http://venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2005)014-e (дата обращения: 09.03.2017).

Несмотря на видимую серьезность проблемы, можно предположить, что для российского права она не столь критична и, к счастью, пока носит скорее теоретический характер. Качество государственного и муниципального управления в стране продолжает оставаться не на самом высоком уровне, поэтому значительная часть недостатков, вызванных дублированием функций, нивелируется тем, что во многих случаях эти функции просто-напросто не выполняются. Чем лучше будут работать государственные и муниципальные органы и должностные лица, в чьи обязанности входит защита интересов публично-правовых образований, тем меньше нужды будет в участии прокурора в этой категории дел. Возможно, когда-нибудь российское право откажется даже от номинального дублирования функций по обращению в суд государственными органами и прокурором в защиту интересов публично-правовых образований.
Применительно к рассмотрению гражданских дел арбитражными судами следует указать, что АПК, в отличие от ГПК, предусматривает ограниченный перечень случаев, в которых прокурор вправе обратиться в суд в защиту интересов публично-правовых образований. Эти случаи указаны в абз. 3 — 5 ч. 1 ст. 52 АПК, и в общем виде их можно назвать исками о признании недействительными сделок, совершенных с участием публично-правового элемента; исками о применении последствий недействительности ничтожных сделок, совершенных с участием публично-правового элемента; и исками о виндикации государственной и муниципальной собственности из чужого незаконного владения. Несмотря на то что перечень указанных в абз. 3 и 4 ч. 1 ст. 52 АПК сторон сделок давно неактуален и нуждается в серьезных коррективах по причине существенных изменений, которые претерпела глава 4 части первой Гражданского кодекса (ГК) РФ, тем не менее можно сказать, что воля законодателя в момент принятия АПК была направлена на наделение прокурора правом обращаться в суд с исками в защиту собственности публично-правовых образований, а также собственности тех юридических лиц, в которых имеется доля участия публично-правовых образований.
Однако буквальное толкование ст. 52 АПК позволяет сделать вывод, что обращение в суд прокурора с такими исками не имеет перед собой цели защиты интересов публично-правовых образований. В отличие от ГПК, в котором указано, что прокурор обращается в защиту интересов РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, АПК просто механически перечисляет иски, с которыми прокурор вправе обратиться в арбитражный суд. При принятии АПК предполагалось, что прокуратура может предъявлять иски лишь о признании недействительными сделок, наносящих ущерб государственному имуществу . В одном из своих постановлений Президиум ВАС указывал, что прокурор наделен правом предъявления исков только в целях защиты публичной собственности и других публичных интересов .
———————————
См.: Яковлев В.Ф. Избранные труды. Т. 3: Арбитражные суды: становление и развитие. М., 2013.
Постановление Президиума ВАС РФ от 24.05.2011 N 16402/10.

К сожалению, некоторое несовершенство юридической техники этого кодифицированного акта, фактическое отсутствие доктринального объяснения роли прокурора в арбитражном процессе, противоречивость и несистемность разъяснений и решений высшей судебной инстанции приводят к тому, что прокуроры и суды воспринимают инструмент, данный им законодателем в ст. 52 АПК, как требование пресечения любого нарушения закона, даже если пострадавшим от такого нарушения являются не публично-правовые образования, а другая сторона в сделке. Понимая поддержание законности как основную цель своей деятельности и толкуя ее с точки зрения правового пуризма, прокуроры предъявляют иски о признании недействительными сделок, становясь «адвокатами за государственный счет» для контрагентов публично-правовых образований. Арбитражные суды зачастую не имеют инструментов и желания противостоять таким прокурорам. Например, по одному из дел прокурор предъявил иск о признании недействительными условий договора между муниципальным образованием и гражданином-арендатором, в соответствии с которыми муниципальное образование получало более выгодные, но противоречащие закону условия арендного договора . Особенно пикантной в этом судебном акте выглядит ссылка на упоминавшееся выше Постановление Президиума ВАС, провозгласившее целевые ограничения предъявления исков прокурорами . Впрочем, имеется и противоположная судебная практика .
———————————
См.: Постановление АС Западно-Сибирского округа от 09.09.2014 по делу N А03-24858/2013.
Отметим, что и при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, случаются такие же казусы. Например, Постановлением ФАС Западно-Сибирского округа от 22.10.2008 по делу N Ф04-6504/2008(14680-А81-25) по требованию прокурора из бюджета Пенсионного фонда России предпринимателю были возвращены излишне уплаченные страховые взносы.
См.: Постановление ФАС Поволжского округа от 22.11.2012 по делу N А12-6803/2012.

Другие статьи:  Приказ о назначении ответственных лиц на строительном объекте образец

Также можно сказать, что прокуроры и арбитражные суды предполагают наличие у прокурора права обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительной сделки, совершенной юридическим лицом с долей участия публично-правового образования, если такой сделкой причиняется вред социально значимым объектам или социально незащищенным слоям граждан. Так, по одному из дел АС Уральского округа посчитал соответствующим ч. 1 ст. 52 АПК рассмотрение арбитражным судом иска прокурора, направленного на защиту надлежащей организации учебного процесса и здоровья школьников . В другом деле арбитражным судом по иску прокурора был рассмотрен и признан недействительным в части договор теплоснабжения, поскольку, с точки зрения арбитражного суда, он нарушал права значительного количества граждан, проживающих в жилом доме . Арбитражные суды при этом указывали, что право на предъявление прокурором иска и обязанность арбитражного суда рассмотреть такой иск связаны с обнаруженным ими в этом деле публичным интересом.
———————————
Постановление АС Уральского округа от 15.07.2015 N Ф09-4167/15 по делу N А34-4716/2014.
См.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 14.03.2013 по делу N А56-35764/2012.

Но если предположить, что толкование судов является правильным, то будет сложно объяснить, отчего законодатель счел возможным наделить прокурора правом предъявлять иски в защиту прав значительного количества граждан или неопределенного круга лиц только в случае нарушения этих прав сделками с публично-правовым элементом. Вероятно, правильнее будет предположить, что в отношении первой категории дел законодатель желал защитить при помощи прокурора публичный интерес, выражающийся в больших возможностях защиты публичной собственности.
Что касается предъявления прокурорами исков о признании недействительными сделок, совершенных юридическими лицами, участниками которых являются публично-правовые образования, то определение места прокурора в процессе может вызывать определенные трудности. С одной стороны, как мы уже сказали выше, роль прокурора и его назначение состоят в том, чтобы непосредственно защищать интерес публично-правовых образований, выражающийся в том числе в сохранности, рациональном и эффективном использовании собственности юридических лиц с участием публично-правовых образований. В соответствии со ст. ст. 4 и 45 ГПК и ст. ст. 4 и 52 АПК, предъявляя подобные иски, прокурор действует от собственного имени в интересах публично-правового образования. Согласно п. 9 Постановления об участии прокурора в арбитражном процессе публично-правовое образование, в интересах которого был предъявлен иск, должно участвовать в деле в качестве истца. С другой стороны, в силу абз. 6 п. 1 ст. 65.2 ГК участники корпорации (участники, члены, акционеры и т.п.) вправе оспаривать, действуя от имени корпорации (п. 1 ст. 182 ГК), совершенные ею сделки по основаниям, предусмотренным ст. 174 ГК или законами о корпорациях отдельных организационно-правовых форм, и требовать применения последствий их недействительности, а также применения последствий недействительности ничтожных сделок корпорации. Если участником корпорации является публично-правовое образование, то в случае оспаривания им сделок корпорации по основаниям, указанным в абз. 6 п. 1 ст. 65.2 ГК, оно будет являться представителем корпорации, которая, в свою очередь, будет наделена процессуальным статусом истца. Если вернуться к вопросу о том, чьи же интересы защищает прокурор, и напомнить, что прокурор защищает интересы публично-правового образования, то мы придем к выводу, что прокурор, предъявляя иск по основаниям, указанным в абз. 6 п. 1 ст. 65.2 ГК, будет выступать от своего имени и защищать интересы представителя — публично-правового образования, выступающего от имени и в интересах корпорации, которая, в свою очередь, должна быть признана истцом. Если же прокурор предъявит иск о признании сделки недействительной по иному основанию, нежели указанные в абз. 6 п. 1 ст. 65.2 ГК, то истцом, как было указано выше, будет выступать публично-правовое образование.
Столь сложное и запутанное регулирование может быть объяснено только одним фактом: при внесении в ГК ст. 65.2 были недостаточно исследованы процессуальные последствия, казалось бы, малозначительного указания на то, что участник корпорации при оспаривании сделок действует от имени корпорации. Статья 65.2 ГК имеет редакцию, которая искусственно внедряет в российский процесс косвенный иск в том виде, в котором он существует в других правопорядках, не знающих российских форм участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе . Кроме того, было совершенно проигнорировано, что глава 28.1 АПК уже урегулировала вопросы рассмотрения корпоративных споров, в том числе споров о признании недействительными сделок по искам участников юридического лица (п. 3 ч. 1 ст. 225.1 АПК). Регулирование рассмотрения исков участников о признании недействительными сделок юридического лица в арбитражном процессе хотя и несовершенное, но значительно более полное и непротиворечивое, чем в ст. 65.2 ГК.
———————————
Подробнее на тему косвенного иска см.: Васильева Т.А. Косвенный иск в цивилистическом процессе (сравнительно-правовое исследование). М., 2015.

С практической точки зрения, вероятно, прокуроры по-прежнему будут предъявлять, а судьи рассматривать иски исходя из того, что прокурор прямо, а не косвенно защищает интересы публично-правовых образований, а иск прокурора о признании по любому основанию недействительной сделки, совершенной юридическим лицом, в котором участвует публично-правовое образование, не является косвенным. Формальным поводом к такому толкованию будет служить то обстоятельство, что иск подается не самим участником корпорации, который действует от имени корпорации, а прокурором, действующим от своего имени.
2. По второй категории дел прокурор выступает в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.
Под неопределенным кругом лиц судебной практикой понимается такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела .
———————————
См.: Обзор судебной практики ВС РФ за первый квартал 2004 г. С. 26.

Предъявление прокурором от своего имени исков в защиту неопределенного круга лиц имеет значительное количество положительных сторон. Таким образом восполняется отсутствие процессуальной дееспособности у значительных, но неопределенных и неорганизованных общностей. Отсутствие действующего процессуального механизма защиты прав неопределенного круга лиц потребовало бы от каждого лица, которое предполагало, что оно входит в этот круг пострадавших, предъявления самостоятельного иска, направленного на защиту прав, свобод и законных интересов конкретного истца. Такое решение гораздо менее предпочтительно с точки зрения процессуальной экономии. Возможность защиты неопределенного круга лиц имеет известный предупреждающий эффект на потенциальных нарушителей, которые в противном случае при совершении правонарушения могли бы рассчитывать на невозможность привлечения к ответственности.
Защита неопределенного круга лиц в силу прямого указания закона является формой защиты публичных интересов (ст. 391.9 ГПК, ст. 308.8 АПК).
Применительно к вопросу особенностей рассмотрения требований прокурора в интересах неопределенного круга лиц в гражданском и арбитражном процессе следует отметить удивительное влияние, которое оказывает на подведомственность дела обращение прокурора.
По общему правилу разграничение подсудности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами происходит на основании двух всем известных критериев: предметного и субъектного. Предметный критерий указывает на зависимость подведомственности от правоотношения, из которого возникло дело: если дело возникло из правоотношений, связанных с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности, то дело подведомственно арбитражному суду (ч. 1 ст. 27 АПК). В иных случаях — суду общей юрисдикции (ч. ч. 1 и 3 ст. 22 ГПК). Субъектный критерий указывает на зависимость подведомственности от субъектного состава дела: если его участниками являются юридические лица, граждане-предприниматели, то дело подведомственно арбитражному суду (ч. 2 ст. 27 АПК). В иных случаях дело будет подведомственно суду общей юрисдикции (ч. ч. 1 и 4 ст. 22 ГПК). Законом могут быть установлены иные правила разграничения подведомственности, чем установленные общим правилом, в том числе отнесение к ведомству арбитражных судов дел независимо от субъектного состава, например дел, указанных в ч. 6 ст. 27 АПК.
Прокурор, обращающийся в суд в защиту прав и законных интересов других лиц, не является субъектом спорного материального правоотношения. В то же время процессуальное законодательство наделяет его правом обращения в суд от своего имени даже тогда, когда у него нет материально-правового интереса в споре. Из буквального толкования ч. 2 ст. 27 АПК следует, что перечисленные в ней субъекты являются лицами, участвующими в деле, а не участниками правоотношения, из которого возник спор или требование. Однако ч. 6 ст. 27 АПК, являющаяся специальной нормой по отношению к норме ч. 2 ст. 27 АПК, указывает, что названные в ней дела рассматриваются арбитражным судом независимо от того, являются ли участниками спорного правоотношения, из которого возник спор или требование, юридические лица, индивидуальные предприниматели или иные организации и граждане. Данное выше толкование нормы ч. 2 ст. 27 АПК теряет свою бесспорность. Для большинства дел, рассматриваемых арбитражными судами, деление субъектов на лиц, участвующих в деле, и лиц, являющихся участниками материального правоотношения, имеет смысл только для решения вопроса об удовлетворении или об отказе в удовлетворении требования. Иначе обстоит дело с требованием, заявленным прокурором.
Если арбитражному суду по общему правилу определения подведомственности подведомственны все дела из предпринимательских и иных экономических отношений, в которых лицами, участвующими в деле, являются прокурор и субъекты, перечисленные в ч. 2 ст. 27 АПК, то следует признать, что арбитражному суду подведомственны дела по требованиям прокуроров к лицам, указанным в ч. 2 ст. 27 АПК, в интересах неопределенного круга лиц. Такой вывод проистекает из следующих посылок: арбитражному суду подведомствен экономический спор, в котором участвуют только лица, указанные в ч. 2 ст. 27 АПК, и прокурор; неопределенный круг лиц не является лицом, участвующим в деле; следовательно, экономический спор по требованию прокурора к лицу, указанному в ч. 2 ст. 27 АПК, в интересах неопределенного круга лиц подведомствен арбитражному суду.
Если же, толкуя комментируемую норму систематически, мы придем к выводу, что арбитражному суду подведомственны лишь дела, возникшие из правоотношений, участниками которых были указанные в ней лица, то следует признать, что арбитражному суду неподведомственны дела по требованиям прокуроров к перечисленным в ней лицам в интересах неопределенного круга лиц. Этот вывод обосновывается следующим образом: арбитражным судам неподведомственны дела по спорам из правоотношений с участием лиц, не указанных в ч. 2 ст. 27 АПК; в ч. 2 ст. 27 АПК не указан неопределенный круг лиц, в который могут входить в том числе граждане, не являющиеся индивидуальными предпринимателями; следовательно, такие дела неподведомственны арбитражным судам, а подведомственны судам общей юрисдикции в соответствии с ч. 3 ст. 22 ГПК, если иное не предусмотрено законом.
Судебная практика так и не смогла определиться с решением этой проблемы. В отсутствие ответов, основанных на догматических, экономико-правовых или политико-правовых основаниях, суды, включая высшие, решают ее казуально.
Так, распространенной является практика предъявления прокурорами требований в арбитражные суды о сносе самовольной постройки на основании ст. 222 ГК. Ни сама ст. 222 ГК, ни АПК, ни ГПК, ни любой другой федеральный закон не наделял арбитражные суды компетенцией по рассмотрению таких требований. Норма о праве прокурора обратиться в арбитражный суд с требованием о сносе самовольной постройки возникла всего за восемь месяцев 2010 г. путем необычайно широкого толкования Президиумом ВАС своих полномочий в интересах расширения компетенции арбитражных судов . Если основываться на первом, буквальном толковании ч. 2 ст. 27 АПК и учитывать отсутствие иного препятствия в форме участия в деле граждан-непредпринимателей и других лиц, не указанных в ч. 2 ст. 27 АПК, то следует признать, что арбитражные суды могут рассматривать требования прокурора о сносе самовольной постройки, заявленные в интересах неопределенного круга лиц. Можно согласиться с толкованием, данным сначала Президиумом, а затем и Пленумом ВАС, только лишь с другой мотивировкой.
———————————
Подробнее см.: Халатов С.А. Отдельные замечания к Постановлению Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 N 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» // Закон. 2012. N 7. С. 68 — 69.

Другие статьи:  Договор дарения доли земельного участка образец 2019 росреестр

Однако суды иначе подходят к решению вопроса о подведомственности требований прокурора в интересах неопределенного круга лиц из экологических правоотношений. В этом случае новейшая судебная практика буквально толкует ст. 52 АПК и строго ограничивает компетенцию арбитражных судов по рассмотрению требований прокурора, прямо не предусмотренных указанной статьей, указывая, что такие требования должны рассматриваться судами общей юрисдикции . Более ранняя судебная практика Верховного Суда также не относила такие требования прокурора в интересах неопределенного круга лиц к подведомственности арбитражных судов, но приводила иные основания для такого вывода: субъектный критерий — состав материального правоотношения, в который входят граждане, а также предметный критерий — имущественные отношения участников гражданского оборота, возникающие в ходе осуществления ими экономической деятельности, предметом заявленных требований по делам данной категории не являются . При всей спорности отрицания наличия предметного критерия отнесения экологических споров к подведомственности арбитражных судов нельзя не признать, что субъектами спорного материального правоотношения могут являться и являются граждане-непредприниматели. Таким образом, применение второго, систематического толкования приводит нас к выводу о том, что прокурор может обратиться с требованиями в интересах неопределенного круга лиц в суд общей юрисдикции, но не в арбитражный суд. Также в пользу такого выбора свидетельствуют буквальное и телеологическое толкования ст. 52 АПК, не допускающие расширение полномочий прокурора в арбитражном процессе за счет категорий дел, прямо не предусмотренных в федеральном законе.
———————————
См.: Разъяснения по вопросам судебной практики. Вопрос 9 // Обзор судебной практики ВС РФ N 1 (утв. Президиумом ВС РФ 04.03.2015).
См.: п. 30 Постановления Пленума ВС РФ от 18.10.2012 N 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования».

Лучшим вариантом разрешения возникшей коллизии, безусловно, было бы внесение изменений в ч. 6 ст. 27 АПК и указание, что к подведомственности арбитражных судов, независимо от того, являются ли лицами, участвующими в деле, юридические лица, индивидуальные предприниматели или иные лица и граждане, «относятся следующие дела. «.
По нашему мнению, для большей определенности в вопросе подведомственности, исключения вредных для правосудия споров о компетенции целесообразно принять точку зрения, что субъектный критерий подведомственности определяется не на основе определения субъекта спорного материального правоотношения, а на основе состава лиц, участвующих в деле. Применительно к требованиям прокурора, заявленным в интересах неопределенного круга лиц к субъектам, указанным в ч. 2 ст. 27 АПК, это будет означать, что все такие дела при соблюдении субъектного критерия и отсутствия специальной нормы будут относиться к компетенции арбитражных судов.
Для рассмотрения экономических споров, возникающих из требований прокурора в интересах неопределенного круга лиц, совершенно безразлично, будут ли они рассматриваться в арбитражных судах или судах общей юрисдикции — приближенность судов общей юрисдикции к гражданам при защите интересов неопределенного круга лиц не играет никакой роли. При этом специализация арбитражных судов на экономических спорах способна положительно сказаться и на правильности, и на скорости разрешения таких дел. Кроме того, дополнительная кассационная инстанция в арбитражных судах округов также может быть полезна для исправления ошибок по делам из требований прокуроров в интересах неопределенного круга лиц в силу особой социальной значимости таких дел.
3. По третьей категории дел прокурор обращается в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, которые по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не могут сами обратиться в суд.
Наделение прокурора полномочиями по защите прав, свобод и законных интересов отдельных категорий граждан происходит из общественных прав и обязанностей отдельных индивидов и общества в целом. Народ провозгласил Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Статус России как социального государства является одной из основ конституционного строя страны и нашел свое отражение в ст. 7 Конституции РФ. Столь высокое значение этого статуса предполагает обязанность государства прилагать максимально возможные усилия для достижения целей социального государства, включающих в том числе право на судебную защиту (ст. 46 Конституции) и право на получение квалифицированной юридической помощи (ст. 48 Конституции). Исходя из принадлежности прав и свобод человека и гражданина каждому от рождения (ст. 17 Конституции) и принципа равенства всех перед законом и судом (ст. 19 Конституции), независимо от имущественного положения и других обстоятельств, указанные права должны быть обеспечены государством каждому человеку. К основным неотчуждаемым правам и свободам человека и гражданина относится и уже упомянутое право на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи (ст. 48 Конституции). Порядок и условия реализации данного конституционного права отнесены Конституцией к компетенции законодателя.
В соответствии с Законом о прокуратуре прокурорские работники должны иметь юридическое образование. По этой причине предполагается, что юридическая помощь гражданам, которую оказывают работники прокуратуры, является квалифицированной. Как правило, работники прокуратуры оказывают гражданам юридическую помощь в форме разъяснения норм действующего законодательства в ответ на заявления и жалобы, а также в ходе выступлений, в том числе и в средствах массовой информации, или в форме обращения в суды с заявлениями. Участие в рассмотрении дел судами и арбитражными судами является одной из функций прокуратуры (п. 3 ст. 1 Закона о прокуратуре).
Система бесплатной квалифицированной юридической помощи установлена Федеральным законом от 21.11.2011 N 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации». В России прокуратура является одной из крупнейших структур, оказывающих квалифицированную юридическую помощь бесплатно. Слово «бесплатно» в данном случае означает, что лицо, нуждающееся в получении квалифицированной юридической помощи, не платит за нее непосредственно юристу. Бесплатная юридическая помощь, оказываемая работниками прокуратуры, действительно является бесплатной, но только для лица, получающего такую помощь. Лицо, оказывающее бесплатную юридическую помощь, получает плату за свой труд. Финансовое обеспечение деятельности прокуратуры является расходным обязательством Российской Федерации (п. 1 ст. 52 Закона о прокуратуре).
Таким образом, оказание юридической помощи органами прокуратуры осуществляется за счет общественных фондов, а именно средств федерального бюджета.
Система бесплатной юридической помощи вообще и оказание юридической помощи прокуратурой в частности построены на известной схеме обобществления издержек и присвоения полезного результата, или национализации расходов и приватизации выгод названными в законе ограниченными группами лиц. При внешней несправедливости этой системы (такое впечатление о ней может сложиться при поверхностном взгляде) несколько более глубокий анализ позволяет прийти к выводу, что российское общество сознательно избрало ее.
Если отвлечься от догматических причин такого выбора, то иную причину можно обнаружить в чувстве эмпатии, которое большинство из нас испытывает к другим членам общества. Мы сочувствуем людям, которые по состоянию здоровья, возрасту или иным уважительным причинам не имеют фактической возможности обратиться в суд за защитой своих прав, свобод и законных интересов. Мы как общество настолько заинтересованы в защите таких граждан, что готовы взять на себя их потенциальные расходы на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе в форме финансирования органов прокуратуры. Предоставление юридической возможности судебной защиты своих прав, свобод и законных интересов в отсутствие фактической возможности их реализации делало бы и сами эти права, свободы, законные интересы, и обеспечивающую их реализацию судебную защиту не более чем эффектной ширмой, за которой скрывается бесправие. Общество в целом не заинтересовано, чтобы принимаемые им нормы оставались лишь пустой декларацией или исполняли роль пропуска в ту часть мирового сообщества, которое разделяет те же принципы. Мы как общество возложили на государство обязанность создать такую систему оказания бесплатной юридической помощи для нуждающихся в этом лиц, которая бы действительно работала. В том числе для реализации этой функции была создана и работает система органов прокуратуры, в обязанность которой вменено обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, которые в силу состояния здоровья, возраста, недееспособности или иных уважительных причин не могут сами обратиться в суд.
4. С 2009 г. в ГПК была внесена норма, наделившая прокурора полномочиями участвовать в рассмотрении следующих гражданских дел независимо от возможности самостоятельного обращения в суд гражданина: о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, прав и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ним отношений; в сфере защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищном фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.
Почему законодатель, к ведению которого Конституция отнесла установление условий и порядка реализации права на судебную защиту и права на получение бесплатной юридической помощи, решил дополнить процессуальный закон нормой, в соответствии с которой публичная власть в лице прокурора может обратиться в суд за защитой прав и законных интересов гражданина независимо от того, может ли он обратиться в суд самостоятельно?
В отличие от третьей категории дел, по которой участие прокурора заключается в восполнении юридической или фактической невозможности граждан самостоятельно обратиться в суд, по четвертой категории дел прокурор реализует общественный интерес в защите прав и законных интересов граждан в названных законом сферах даже в тех случаях, когда гражданин может обратиться в суд сам или когда гражданин не обращался к прокурору с соответствующей просьбой. Можно сказать, что в этих случаях, в отличие от случаев, предусмотренных третьей категорией дел, прокурор вправе обратиться в суд ex officio.
Следует обратить внимание, что перечень общественных отношений, в защиту прав участников которых прокурор может обратиться в суд ex officio, представляет собой указание на наиболее важные социальные права, закрепленные в Конституции: право на труд (ст. 37), право на защиту материнства, детства и семьи (ст. 38), право на социальное обеспечение (ст. 39), право на жилище (ст. 40), право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41), право на благоприятную окружающую среду (ст. 42), право на образование (ст. 43). В 2009 г. законодатель решил, что защита указанных прав настолько важна, что для ее реализации допустимо пренебречь принципом диспозитивности в гражданском процессе.
Известное ограничение действия принципа диспозитивности при обращении прокурора в суд ex officio вызвано еще и тем обстоятельством, что в большинстве случаев промедление в защите указанных выше конституционных прав граждан способно привести к серьезному ущербу или даже вовсе быть непоправимо фатальным.
Для защиты прокурором путем обращения в суд независимо от просьбы гражданина, обладающего личным интересом или личным правом, законодатель избрал не все права и свободы человека и гражданина, указанные в Конституции, а лишь наиболее важные, с точки зрения общества, социальные права, являющиеся основой его построения, функционирования и развития.
Вступление прокурора в процесс с целью дачи заключения также предписано законом, как правило, по делам, отнесенным к четвертой категории. Дела о выселении относятся к обеспечению права на жилище, дела о восстановлении на работе — к правам в сфере трудовых (служебных) отношений, многочисленные случаи участия прокурора в делах из семейных правоотношений — к защите семьи, материнства, отцовства и детства.
Следует сделать вывод, что участие прокурора в гражданском деле в форме дачи заключения имеет под собой основу в виде защиты тех же ценностей, что и в случае обращения в суд с целью возбуждения дела.

Некоторые выводы

1. Роль прокурора в рассмотрении судами гражданских дел заключается в защите публичного интереса независимо от формы участия прокурора в процессе, а именно: в дополнительной защите публичной собственности (по первой категории дел), сокращении совокупных общественных издержек на защиту прав, свобод и законных интересов (по второй категории дел), обеспечении реальной возможности судебной защиты лицам, которые не в состоянии сами обратиться за ее получением (по третьей категории дел), своевременной и безусловной защите наиболее важных социальных конституционных прав (по четвертой категории дел).
2. Если прокурор участвовал в деле в пределах своих полномочий, установленных процессуальным законодательством, то любое такое дело затрагивает публичные интересы, а потому судебные акты по нему могут быть пересмотрены в порядке надзора в соответствии со ст. 391.9 ГПК и ст. 308.8 АПК при отсутствии для этого иных препятствий.
3. Обращение в суд прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц является допустимым ограничением действия принципа диспозитивности в гражданском и арбитражном процессе в публичных интересах.
4. Публичный интерес изменяется по объему с течением времени: общественные отношения могут включаться и исключаться из числа тех, в которых имеется публичный интерес, достойный защиты путем участия прокурора в рассмотрении судами гражданских дел.
5. Дуализм государственной судебной системы защиты гражданских прав, юридико-технические огрехи процессуальных законов, несогласованность изменений в гражданском праве с функционирующим процессуальным порядком защиты чужих прав и, наконец, недостаточная теоретическая проработанность основ участия прокурора в рассмотрении судами гражданских дел приводят к отсутствию логичных, единообразных и непротиворечивых подходов в решении вопросов участия прокуроров в защите прав, свобод и законных интересов других лиц.